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降蘊彰

　　備受關(guān)注的征地制度改革或?qū)⒃谀陜?nèi)有較大進展。

　　經(jīng)濟觀察報獲悉，按照國務院安排，國土部正在醞釀推出一系列征地制度改革新政，今年年內(nèi)有望推出的相關(guān)政策除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農(nóng)村集體土地征收補償條例》、《集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)指導意見》等，受此影響，未來農(nóng)地征補過程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。

　　對于很多人關(guān)注的農(nóng)地入市，國土部方面基本確定的方向是，在確保18億畝耕地紅線的前提下，先開展宅基地制度改革試點，釋放農(nóng)村閑置宅基地進入建設用地市場，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

　　原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源、中國土地學會副理事長黃小虎等專家表示，國土部所指的一部分農(nóng)村閑置宅基地其實并不“閑”，特別是在一些城市郊區(qū)，基本上都是以小產(chǎn)權(quán)房的形式存在。下一步推進農(nóng)村閑置宅基地入市，必然會面臨清理小產(chǎn)權(quán)房的問題。

　　過去由于國家政策嚴禁農(nóng)地直接入市，中央政府對小產(chǎn)權(quán)房持完全否定態(tài)度，預計下一步農(nóng)地入市“開口”之后，有可能采取分類處理、有條件合法化的措施，為一些符合條件的小產(chǎn)權(quán)房補辦合法手續(xù)，而對一些嚴重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，建筑設計施工質(zhì)量存在嚴重問題的小產(chǎn)權(quán)房，則采取改建、重建或者拆除的強制辦法。

　　近期，國土資源部副部長胡存智正在率隊在河北等地就農(nóng)村宅基地管理情況進行調(diào)研，此行的目的在于通過選擇試點的方式，盡快啟動宅基地制度改革。

　　試點先行

　　國家對農(nóng)地征收補償?shù)南拗?，以往是通過制定法規(guī)政策層層加碼的。從2008年十七屆三中全會開始，中央就有意通過改革征地制度，來逐步推進農(nóng)村集體土地入市，提高農(nóng)地征補標準。與此相對應，全國人大在當年將《土地管理法》修訂納入了立法規(guī)劃。

中國現(xiàn)行征地制度中兩個最為突出的問題是農(nóng)地不能直接入市，對農(nóng)民的征地補償標準又偏低。農(nóng)地不能直接入市的結(jié)果是地方政府壟斷賣地，靠廉價征用農(nóng)地后再轉(zhuǎn)手以數(shù)十倍甚至上百倍的收入賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，或者大搞開發(fā)區(qū)，而后政府只把6%的賣地收入用于對農(nóng)民的補償和農(nóng)村發(fā)展的支出。

　　《土地管理法》修改過程中遭遇了多方面利益集團的阻撓。在經(jīng)歷長達5年的修訂之后，國土部最后提交至人大常委會審議的《土地管理法修正案(草案)》，只對原第47條做了原則性的修改，明確集體土地征收將遵照公平補償原則，但對補償標準如何細化、集體土地是否入市等都有所回避。

　　據(jù)曾參與《土地管理法》修改討論的專家介紹，按照最初的修改思路，最基本的一條就是貫徹中央提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，允許集體土地進入市場流轉(zhuǎn)，將集體土地提高至與國有土地同地同權(quán)的地位，這樣農(nóng)民獲得的征地補償也就會有較大幅度的提高。

　　經(jīng)濟觀察報上周獲悉，為配合新型城鎮(zhèn)化建設的推進，“十八大”之后，國務院就要求國土部等方面在全國城鎮(zhèn)化規(guī)劃頒布之前，必須拿出可操作的征地制度改革方案來。國土部為此從去年底就開始醞釀制定一系列征地制度改革新政，分解到具體的工作，除了上述提及的政策文件外，還將選擇一些省市作為新一輪征地制度改革、宅基地制度改革的試點，同時總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革的經(jīng)驗和做法。

　　與此同時，國土部還派出調(diào)查組在北京（樓盤）、上海（樓盤）、山東、河北等地調(diào)研。據(jù)全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會名譽會長聶梅生所說，國土部調(diào)研組也征求過該協(xié)會的意見，主要是想了解“能否形成政府供地和市場供地雙軌制”，根據(jù)調(diào)研組反饋的信息，聶梅生的判斷是，農(nóng)地入市可能將會有新突破。

　　對于“供地雙軌制”，經(jīng)濟觀察報進一步了解到，目前中國是政府壟斷土地供應的格局，未來實行“雙軌制”就意味著將允許農(nóng)村集體土地入市，而現(xiàn)階段由于農(nóng)民外出打工、農(nóng)村房屋拆遷等原因，全國空心村綜合整治潛力已經(jīng)高達1.14億畝。

　　國土部對宅基地改革試點設定的具體目標為，近期主要是在堅持農(nóng)村一戶一宅和標準控制的前提下，探索建立宅基地退出和補償機制，用經(jīng)濟手段引導和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)；遠期則是在完善農(nóng)村宅基地制度的基礎上，逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民擁有宅基地與房屋完整的財產(chǎn)權(quán)。

　　聚焦小產(chǎn)權(quán)房

　　鄭振源、黃小虎都是從國土管理崗位上退下來的專家，對于未來宅基地有可能先行入市的說法，兩位專家較為一致的分析是，國土部推進宅基地入市必然會牽涉到清理小產(chǎn)權(quán)房問題。鄭振源認為，宅基地入市邁出的第一步，應該是適度開放小產(chǎn)權(quán)市場。

　　鄭振源分析表示，中央提出新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，圍繞“人口城鎮(zhèn)化”這一核心目標，農(nóng)民工轉(zhuǎn)化市民首先面對的就是城市高房價問題。最近兩三年，政府投資大批量建設的保障房，由于責任沒有清晰界定，最后各省建成的保障房成本并不低，農(nóng)民工住不起也輪不上。

　　天則經(jīng)濟研究所5月完成的調(diào)查表明，無論是廉租房、公共租賃房，還是經(jīng)濟適用房、限價商品房和棚戶改造房，名義上是針對中低收入居民的住房保障，實際上覆蓋的卻是一些收入 和住房都不是最困難的城市居民，結(jié)果是進一步擴大了城市居民住房差距，導致了分配不公和設租尋租的問題。比如，很多經(jīng)濟適用房和限價商品房戶型面積大，隱形補貼多，這等于是用納稅人的錢去補貼買房者購置財產(chǎn)。

　　天則經(jīng)濟研究所在北京、深圳（樓盤）、成都等地的調(diào)查都表明，現(xiàn)在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體和個人開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，事實上與地方政府的支持和默認是分不開的，背后深層次的原因在于，政府可以高價征賣農(nóng)地，卻禁止農(nóng)民開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房本身存在不公平性；再有就是由于長期實施分稅制財政管理，中央把地方的大部分稅收都拿走了，地方政府默認小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)也是針對不合理體制的一種博弈。

　　天則經(jīng)濟研究所的報告中列舉了這樣的例子，2004年，深圳把農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)化為國有，并取消了集體組織。在土地國有化過程中，為了照顧居民的利益，深圳市政府為轉(zhuǎn)為市民的每戶都劃出不超過120平方米的土地，用于建筑不超過5層、建筑面積不超過480平方米的住房，按照政策，這些深圳市政府規(guī)劃建設的房子也是小產(chǎn)權(quán)房。

　　成都、北京等地的小產(chǎn)權(quán)房也存在類似的情況。成都市屬于全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都市政府把大量居民都安置在集中居住區(qū)，住房并沒有城市政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，嚴格說來，這也屬于違法的小產(chǎn)權(quán)房；北京的情況是，大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房是由村集體將村轄區(qū)的土地集約起來，通過村委會注冊的開發(fā)公司或者外請開發(fā)公司進行建設，一部分供村民居住，一部分出售，典型的案例是北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)。

　　天則經(jīng)濟研究所報告還顯示，目前北京小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量約占整個房地產(chǎn)市場的20%，價格僅為北京市商品房價格的25%-30%，另據(jù)我愛我家房地產(chǎn)公司估計，北京已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房總面積超過1000萬平方米。

　　鄭振源告訴經(jīng)濟觀察報，包括北京市政府在內(nèi)，事實上，在城市化征地過程中，為了獲得農(nóng)民的支持，對小產(chǎn)權(quán)房都基本采取了支持和默認的態(tài)度，再加上現(xiàn)有政策存在很多漏洞，為近些年各地小產(chǎn)權(quán)房的突飛猛進提供了條件。

　　鄭振源認為，目前政府有關(guān)農(nóng)村土地和住宅的所有法規(guī)政策都是建立在對農(nóng)村土地的“充公”和對住宅產(chǎn)權(quán)的“剝奪”基礎上的，在這樣的背景下，小產(chǎn)權(quán)房的大量存在有很大的合理性，也符合市場的需求，如果盲目實施拆毀小產(chǎn)權(quán)房，其涉及的人數(shù)基本上足以引發(fā)群體性事件。

　　上述專家的建議是，在下一步農(nóng)地入市“開口”之后，官方應采取分類處理、有條件合法化的措施，對一些嚴重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，建筑設計施工質(zhì)量存在嚴重問題的“小產(chǎn)權(quán)房”，采取改建、重建或者拆除的強制辦法，而對一些符合條件的“小產(chǎn)權(quán)房”則補辦合法手續(xù)，將其轉(zhuǎn)為城市保障性住房的組成部分。

(經(jīng)濟觀察報)